提升特困人员救助水平

提升特困人员救助水平本站　　“幸亏你们送来的及时，不然就有生命危险了！”主刀医生对等在手术室外的社区工作人员说

　　“幸亏你们送来的及时，不然就有生命危险了！”主刀医生对等在手术室外的社区工作人员说。浙江省杭州市上城区丁兰街道长虹社区分散供养特困人员李鸿铮近日突发脑出血，情况十分危急，幸亏被社工及时发现送医。

　　李鸿铮今年80岁，身体一直不太好。当天下午，社区“特困对象探访关爱小组”成员陈祎照常给老人打电话问候平安，但电话一直无人接听。陈祎马上拿上备用钥匙赶到李鸿铮家中，发现老人已情况危急。

　　长虹社区立即与杭州市中医院联系，为老人开通绿色通道，进行手术救治。手术从深夜12点一直持续到凌晨3点，社区工作人员始终等候在手术室门外。李鸿铮身体状况稳定后，陈祎又将其送到老年康复医院，接受专业、细致的护理照料。对于社区无微不至的照顾，老人很是感激。

　　对李鸿铮的照顾，是杭州市上城区民政局探索特困人员“多元救助”新模式的一个缩影。像李鸿铮这样的老人，全区共有76位。近年以来，杭州市上城区民政局围绕特困人员生活、照料、医疗、丧葬、住房、教育救助等事项，深化社会参与特困救助多元化保障体系，鼓励、引导、支持社会力量通过项目参与特困救助服务，满足特困人员差异化救助服务需求。

　　为了给特困人员提供精准化服务，上城区社区与第三方专业机构开展合作，按照年龄、身体状况等因素划分四级，登记在册，实现不同频次的上门走访、电话回访等服务，做到有事情及时发现、有问题及时解决；开设老年食堂，为社区的特困群体提供健康、美味的食物，同时针对行动不便特困人员提供送餐上门服务；打造?“产品+居家改造+互联网+服务”智慧养老服务体系，极大地方便了特困人员的生活。

　　针对分散供养特困对象因日常采购药品、菜米油盐等急需生活用品出行不便的情况，区志愿者协会联合街道志愿者组织，推出“代跑服务”，为分散供养特困人员提供“助餐、助洁、助医、助困、助急、助乐”等服务，托底个性急需。今年以来，杭州市上城区民政局通过排查及时掌握特殊群体动向与基本生活需求，为特困对象提供代跑代购防护口罩、送菜送饭、代购生活用品、常规药品等暖心服务480余次，有效保障了特困对象的基本生活。

　　除提供物质帮扶外，上城区还拓展“结对关爱”，延伸多元服务。结合党员结对、周三访谈夜、社区网格化管理与各类社会组织，开展“扶志+扶智”相结合，通过多途径为特困人员送温暖。借助社区网格化管理、组团式服务的优势，建立特困对象探访关爱小组，推行“1+3＋X”特困结对“组团式”探访机制，“1”即“1名帮扶救助员”，“3”即“1名党员+1名网格员+1名楼道长”，“X”即“引导多形式社会组织参与”，探索社会力量参与社会救助人文关怀、精神慰藉、陪聊关爱等个性化延伸服务，为特殊困难对象提供“物质+服务”项目化帮扶，多途径为特困人员送温暖。（胡洁超 陈双胜）

　　江苏省南京市浦口区民政局多次召开专题会议，部署开展分散供养特困人员照料服务水平提升专项行动，要求全区各级民政干部通过面对面交流、“拉家常”式沟通，全面摸实分散供养特困人员基本状况和生活需求，不断增强特困群体服务保障能力，切实提升分散供养特困人员的幸福指数。

　　摸清底数，分类管理。底数清是做好分散供养特困人员照料服务工作的基础。2020年10月，浦口区民政局组织7个街道（场）联合南京江北新区健康福苑养老服务指导中心，在原有评估结果的基础上，根据南京市老年人能力评估标准，依据日常生活参数、认知能力、情绪行为、视听觉4大类15项指标，逐人开展了一次自理能力评估。截至目前，全区现有分散供养特困对象595人，其中失能人员110人，半失能人员133人，自理人员352人。对失能、半失能、自理特困人员严格按照分类管理原则，实施动态服务保障。

　　创新举措，聚力。浦口区民政局经过多次调研走访、研讨会商，在原有“四方照料服务协议”的基础上，对失能、半失能、80周岁以上等318名重点分散供养特困对象，探索构建由街道、村（居）、社会服务组织、照料、特困人员五方合力参与的照料服务格局，创新签订“五方照料服务协议”。全区分散供养特困人员照料服务提质明显。

　　方法贴心，细致服务。浦口区民政局优先将失能、半失能分散供养特困对象作为集中供养重点人群。考虑到这类特困人群普遍年长、出行多有不便，浦口区民政局组织各街道、村居、养老服务机构，采取“多对一”工作模式，开展政策宣传、思想疏导、服务介绍等工作，并为每位特困对象提供一份养老服务机构宣传册，录务机构内部视频介绍，有意愿的提供集体参观及7-15天试住体验，对有集中供养意愿的特困供养对象全部纳入养老院实行高标准集中供养。

　　强化监督，履职尽责。浦口区建立区、街、村（居）监督服务体系，根据照料服务及集中供养协议，联合对照料服务人及养老服务机构开展定期检查，督促及养老服务机构切实履行照护责任。落实定期走访探视制度，要求各街道、村（居）定期走访探视、电话问询辖区内的特困供养人员，及时了解特困人员衣食冷暖和健康状况及照护人照料护理情况，对履行照护不力的，及时更换，确保特困供养人员生活无忧。（郑荣祥）

　　“王大爷，我们又来看您了。”近日，江西省赣州市南康区蟠桃园老年公寓工作人员又跟往常一样到该区分散供养特困人员王兆奎家里“串门”。一进门工作人员嘘寒问暖，忙东忙西，让这个平时冷清的家热闹了起来。王兆奎老人脸上又露出了开心的笑容。

　　王兆奎是南康区龙岭镇人，今年68岁，虽然每个月都有政府发放的各类补助，基本生活不成问题，但平时没有什么亲戚朋友走动，他也很少出去，一个人长期独居，生了病也没人知道，住院没人照护，安全和心理都存在较大隐忧。

　　为了破解像王兆奎老人这样的特困人员照料难、监管难问题，南康区出台了《关于进一步加强分散供养特困人员照料服务和探视巡访的通知》，通过政府购买服务方式，委托第三方社会组织蟠桃园老年公寓为全自理分散供养特困人员提供定期探视巡访和送医陪护服务。第三方社会组织工作人员化身“亲亲使者”，对特困对象的基本生活、健康状况、精神状态、安全情况、卫生环境、居住条件等情况进行探视巡访，为特困对象提供居所整理、代购、送医就诊、住院陪护、心理疏导等服务，确保分散供养特困人员“安全有关注、平日有照应、生病有看护、心灵有慰藉”。

　　在一次上门探视时，蟠桃园老年公寓工作人员刚好发现王兆奎身体不舒服，蟠桃园老年公寓工作人员立即将他送到医院办理手续、打水送饭、陪护关爱直至出院。王兆奎看在眼里暖在心里，感动地说：“本来觉得一个快七十的老头子生活也就这样了，现在有了他们经常关心我，给我量血压、打扫卫生，家里干干净净，我觉得生活又有奔头了。”

　　南康区将全失能半失能分散供养特困人员归类为重点巡访对象，以上门巡访为主，进行每半月一次或者按需多次的探视巡访服务，重点了解其健康状况、安全问题、精神状况等情况并及时进行风险干预；将全自理分散供养特困人员归类为一般巡访对象，第三方社会组织按约定每月开展探视巡访服务，重点提供精神关怀。搭建南康区探视照护智慧服务平台，对特困对象探视巡访的情况实现任务派单、探视记录、问题归集智能化，实时向特困人员监护人、探视巡访责任人、监管部门、社工、志愿者同步推送特困人员医药、住院、代购等需求信息，政社互动，第一时间解决特困人员的实际困难。

　　“我一辈子无儿无女，蟠桃园老年公寓的社工小邱真的就像我女儿一样，很贴心。每次我有困难打个电话，她就马上来了，帮助我买药、理发，解决各种困难，还陪我聊天，逗我开心。我现在就盼着她来。”镜坝镇特困人员刘二根老人动情地说。

　　“在党史学习教育中，我们借助社会力量，形成政社合力，努力满足特困人员多样化社会救助需求，推动救助服务向多样化延伸，构建服务型救助新格局，将社会救助从单一的资金救助拓展为更加贴心的家庭救助、亲情关怀，不断提升社会救助温度，把民政实事办到人民群众心坎中去。”南康区民政局局长黄莹说。（仲先海 邱金红）

　　特困供养人员护理补贴如何才能实现精准发放？浙江省庆元县民政局探索出“211”评估模式，即以乡镇（街道）、村（社区）两级单位对全县特困人员进行初评；再根据初评结果，以政府购买服务的方式委托第三方开展综合评估；最后在政府部门一条线监管下，根据评估结果确定照料护理标准档次。“211”评估模式，为特困人员的精准救助提供了基础数据。

　　科学制定评估内容。以《特困人员认定办法》为依据，围绕特困人员日常生活起居状况，科学设置评估指标，细化“自主吃饭、自主穿衣、自主上下床、自主如厕、室内自主行走、自主洗澡”等6项指标内容，合理确定指标分值，综合得分在60分以上的，认定为生活基本能够自理；在41-60分之间的，认定为生活部分不能自理（三档）；在21-40分之间的，认定为生活基本不能自理（二档）；低于20分（含20分）的，认定为生活完全不能自理（一档）。该评估内容指标体系的建立精准确定了每一位特困人员应该享受的照料和护理档次，为护理补贴发放工作提供了依据。

　　全面完善评估方式。为提高评估工作效率，采取形式多样化、分段实施的模式。首先，由各乡镇（街道）在村（社区）协助下对本辖区在册特困人员进行生活自理能力初评。其次，根据初评结果，委托第三方医疗机构进行综合打分评估。评估过程中采用目测、询问、现场测试等方式，准确评估特困人员生活自理能力状况，并填写特困人员生活自理能力评估表，确定照料护理标准档次。最后，通过乡镇（街道）将评估结果在特困人员所在村（社区）进行公示，对公示无异议的及时发放护理补贴；对公示有异议的，政府部门重新组织生活自理能力评估，及时反馈处置并重新公示。整个评估过程遵循“公平、公正、公开”的原则，实现了多样化、专业化、公开化， 提升了评估结果的权威性和说服力。截至目前，经评估，生活部分不能自理（三档）20人，生活基本不能自理（二档）13人，生活完全不能自理（一档）21人，累计发放护理补贴63.21万元。

　　建立健全监督机制。一是规范特困人员认定程序，在全面调查摸底, 准确掌握失能、半失能特困人员基本情况的基础上, 按照个人申请、乡镇初审、县级核准的步骤进行甄别；二是政府部门全过程参与自理能力评估，同时实现职能转变，由先前的裁判员转变为监督员，确保评估在阳光下运行；三是实行复评机制，根据特困人员自理能力的情况转变，政府部门每年组织人员对已评估认定的特困人员自理能力档次进行复评，实现动态管理。截至目前，全县在册特困人员255户、266人，累计生活自理能力复评590人次。（吴丽青 吴高炳）

　　近年来，山东省肥城市民政局全面建立“一网双模、三区同建、全链管理”的特困人员照护服务体系，推行服务社会化，全面提升照护服务水平。

　　针对分散照护责任不清晰、标准难控制的实际，委托第三方专业机构服务，组建专业服务队伍，科学划分片区管理服务网格，构建起“北部、中部、南部三区同建”“市服务中心+片区+镇街区+网格四级联动”的管理服务模式。

　　一是市级建立两大保障服务中心。肥城市民政局成立特困人员照护监管中心，将全市分散供养特困人员照护服务资金全部统筹由市民政局使用，按实际产生的服务量结算照护费用；成立特困人员能力评估中心，购买服务对失能半失能特困人员进行专业鉴定。

　　二是片区建立居家养老服务中心。按照1000名分散供养特困人员为基数，将全市划分为三区，通过公开招标，确定三区分别由一家服务机构承担管理服务，每片区至少配备1名专业健康、3 名管理经理。三区依托敬老院建立居家养老服务中心，督导服务网格工作人员开展分散照护服务。

　　三是网格设置居家养老服务站。每个网格平均服务10多个村，按照自理1∶30、半失能1∶12、全失能1∶6的比例，全市配备176名照护，培训合格后上岗。依托现有农村幸福院，合理设置居家养老服务站，配备洗衣房、厨房、浴室等，满足就近开展分散特困照护服务的要求。

　　加大财政投入，通过新建、改造等方式，不断提升供养机构的设施水平；通过引进专业托管、达标创建，提升专业服务能力。

　　一是提升保障标准。肥城市在连年提高特困供养、照护标准的同时，市财政对集中供养人员的失能特困人员再按照年人均不低于6000元的标准进行兜底运营补助。二是提升供养能力。投入2600余万元进行特困供养机构“四改一定”工程，全面提升供养机构设施建设，定期组织老人外出观光，满足特困人员“愿进全进”需求。三是提升管理水平。肥城市设立4处失能特困人员集中托养中心，其中包含1处精神障碍特困人员集中托养中心，将全市270余名失能特困人员分类进行集中托养。所有供养机构推行服务外包，提高了专业化程度，开展标准化创建，提升了服务质量，目前共集中供养718人，失能半失能集中供养率达到58.39%。

　　坚持“通盘考虑、一体管理”的思路，通过统筹资源，利益导向，促进集中、分散两种供养模式“三个融合”，实现“一网双模、自由切换”。

　　一是服务融合。肥城市依托镇街区敬老院设立居家养老服务中心，将分散供养特困人员照护服务纳入镇街区一体化管理，同时也将敬老院的供养服务向村居延伸，使两种服务模式无缝对接。

　　二是转接融合。分散照护服务机构在服务中能及时发现有集中供养意愿的特困人员，避免了其基于亲情等因素无法真实反映集中供养意愿的问题。通过镇村、服务机构的共同工作，及时将有意愿的特困老年人全部集中供养。

　　三是医护融合。依托肥城市医养结合的示范机构“山医康养中心”，根据其护理院主要侧重老年病治疗、中医特色治疗和老年人康复护理的优势，特困人员需住院治疗时在享受所有医保政策报销的基础上，开展“无陪人入院”彻底解决特困人员住院陪护难题。

　　紧紧围绕社会化分散供养照护服务监管措施的科学性、特困人员满意度两个指标，通过智慧化管理手段，量化服务项目、服务标准和监管指标，实现照护服务全链数据化管理。

　　一是研发服务程序。肥城市民政局委托第三方独立研发“特困照护”微信小程序，集“分散供养特困人员基础信息采集、实际地理位置确认、服务任务生成管理、服务记录跟踪查询、奖惩情况”等于一体，为规范化服务和绩效管理提供可控制、可追溯、可评价的第一手数据，同时作为服务费用结算依据。

　　二是明确服务标准。根据分散供养特困人员实际需求，分类列出助洁、助餐、助医、助浴、助行、助急、精神慰藉、责任险等8大项服务项目，又将这8大项细化为16个小项，参照《生活照料服务规范》针对每一小项制定了详细的服务标准，由服务公司严格进行落实。按照全自理、半失能、全失能三种人员类型，提供不同频次服务后实地实时上传服务数据，特困人员第一时间给予满意度评价，评价视频实时上传，确保服务对象满意度。

　　三是强化多重监管。市民政局建立“肥城市分散供养特困人员照料护理服务监督管理平台”，与微信小程序实现数据连接，对所有照料护理员实施即时化的线上监管；线下市民政局定期组织评估特困人员满意度及服务达标情况，出现不满意或者其他侵害特困人员权益的情况扣除服务公司服务经费直至解除服务协议；村级设立监督员，由监督员每月对服务公司进行量化考评，加权计入服务费用结算；在分散特困人员家中张贴照护服务卡，公示照护服务公司、照护人及监督电话，让主动接受分散供养特困人员及社会监督，确保照料护理责任逐项落实。（韩振秋 陈乃笋）

　　作者韩振秋系北京社会管理职业学院副教授；陈乃笋系山东省肥城市民政局副局长。本文系北京市社会科学基金规划一般项目“北京市农村互助型养老长效机制研究”（项目编号：20SRB007）的阶段性成果。

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