重塑凤凰城：公平性TOD导向下的精明准则实践

重塑凤凰城：公平性TOD导向下的精明准则实践本站　　在TOD实践中如何应对公平性挑战，日益成为全球城市的实践热点

　　在TOD实践中如何应对公平性挑战，日益成为全球城市的实践热点。本文将围绕“重塑凤凰城（Reinvent PHX）”系列TOD政策规划及实施近况，介绍精明准则在不同空间尺度、需求场景下的实践。通过构建系统性的政策管控框架，重塑参与性的规划设计流程，保障公共性的空间设计品质，为公平性导向的TOD规划设计提供参考。

　　对于城市的不同区域和不同社会阶层，以公共交通为导向的开发（Transit-Oriented Development, TOD）往往是不均衡的。因此，将公平性作为TOD规划的基础，已成为越来越多城市的共识。作为TOD概念的衍生，公平性TOD（Equitable TOD）强调所有居民能平等地受益于政府和社区的TOD投资。针对政策一致性问题、规划缺乏协调、投资压力、公众异见等常见的TOD实施障碍，如何经由模式公平达成结果公平，是公平性TOD面临的核心挑战。精明增长（Smart Growth）相关研究表明，保护公交站点并创造紧凑、混合使用、步行导向的社区，是实现公平性TOD的重要手段1。

　　有“凤凰城”之称的菲尼克斯（Phoenix）是美国最大的州府，全美人口总量排名第五，也是近年来美国最具增长性的城市2。2008年开通第一条轻轨Valley Metro之前，这座“沙漠之城”是美国城市蔓延的典型。Valley Metro项目作为全美大型的轻轨工程之一，在运营前4年即实现了20年的客流量目标。截至2022年，已建成的45公里轻轨走廊，串联了风凰城、坦佩和梅萨三城。轻轨的持续扩张和增长的市场需求，为推动公平性TOD的发展，提供了绝佳契机。

　　“重塑凤凰城”计划倡导通过“步行社区”的发展模式，达成公平宜居的可持续发展愿景，实现轻轨沿线地区的变革，以重塑凤凰城的城市形态，提升综合竞争力。该项目缘起于2011年美国住房和城市发展部（HUD）的“可持续社区项目”，旨在培育“公平、参与、经济发展和卓越设计”。通过推动一系列政策研究、制定法定条文和地区规划，改善公交网络关键节点周围的投资环境，降低居民交通成本，创造新的就业机会，并鼓励积极健康的生活方式，以实现让所有居民受益的TOD建设愿景。

　　公平性TOD愿景的实现需要规划设计工具的有效支撑。“重塑凤凰城”计划的设计委托了DPZ事务所，其是新城市主义运动重要的奠基者和实践者。他们推出的“精明准则”(Smart Code)，是一套指导城市发展和形态控制的开发管理工具，旨在推动城市的紧凑高效、步行友好、混合使用，达到精明增长模式。“精明准则”融合了法律和设计手段，包含目标、要素与执行方法，是一套完整的行动准则和图纸模板，适用于从宏观区域到微观建筑的不同规划场景。

　　因其对形态设计准则（Form-based Code）的创新演进，“精明准则”已被作为传统区划（Zoning）的有效替代方案，在美国规划管理实践中受到充分推广。世界银行也将基于“精明准则”的区划条例模板纳入TOD实施资源和工具手册。在“重塑凤凰城”计划中，“精明准则”以空间形态作为法定性组织原则，实现可预控的规划结果和高质量的公众参与，贯穿宏观政策性规划、中观技术性规划、微观约束性规划全过程，为公平性TOD导向下的规划设计实践，提供了全面、生动的样板。

　　总体层面，“重塑凤凰城”计划通过编制TOD战略政策框架（TOD Strategic Policy Framework）和步行城市准则（Walkable Urban Code），实现城市TOD战略层面的制度设计。通过促进可持续经济发展、提高生活质量的支持性政策，促进公平开发的规划法规体系，推进公交走廊沿线实现公平、精明的发展，助力城市低活力地区走向繁荣。

　　基于可持续发展的价值导向，“重塑凤凰城”计划提出5大核心理念，指导规划决策全过程。其中“公平”作为第一要素，旨在确保不同年龄、收入水平、种族、民族和能力的人，能公平地受惠于城市和社区对轻轨和市政服务设施的投资，更充分地参与当地经济发展。在工作路径方面，提出了4个目标：高质量发展，为高质量和公平的TOD发展创造有吸引力的投资环境。精明增长模式，构建模式化的工作流程，指导轻轨沿线进行精明、高效的投资。公众参与，使社区居民，包括低收入和英语能力有限的居民能积极参与决策和实施过程。投资回报，降低生活成本、强化本地特征，将社区对轻轨的投资效益最大化，真正造福居民。

　　凤凰城TOD战略的政策框架采用了“精明准则”的技术控制逻辑：基于形态类型分析，在全市轨道线路层面，对站点地区进行“场所类型”（Place Types）定义分类，以识别和强化不同的城市环境特征，避免趋同化的空间形态和规划策略。基于对交通网络和城市形态结构的联合分析，建立覆盖全市的总体工作框架，改善土地利用和交通之间的联系。通过规划8种中心场所类型，在用地混合、居住和商业功能、交通站点模式、建设强度等方面，提出不同类型TOD地区的相应梯度型和参数化管控要求，为轻轨走廊沿线开发的整体业态引导和形态强度规模提供有效指导。

　　TOD场所类型由城市村庄规划委员会（VPCs）指导技术团队进行评定。针对轻轨站1/4英里（约400米）半径范围，基于土地使用、分区规划、目的地、人口、住房、就业、可步行性、市场需求等综合要素，对其既有环境和未来潜力进行评估。场所类型的评定为TOD地区发展提供一般性参数，主要用于：①划定未来发展的使用范围，为TOD地区规划提供工作起点；②在TOD地区规划完成前，为区划调整决策提供临时指导；③通过协调土地使用强度与区域交通可达性，为交通系统规划提供指导。

　　作为“重塑凤凰城”计划的重要成果，“步行城市准则” 于2015年首次被纳入凤凰市分区条例（Zoning Ordinance），结合轻轨线年被最新修订。

　　作为模式化的法规条例类准则，“精明准则”的理论基础是断面（Transect）3理论，即基于城乡一体化的断面分区，对形态要素进行系统性管控。基于对凤凰城步行城市空间需求的响应，“步行城市准则”通过创建断面分区（根据不同TOD区域开发强度，协调高度、土地利用、停车场、临街控制、景观、开放空间、招牌等元素），制定轻轨走廊沿线TOD地区的发展标准和指导方针。对应“精明准则”断面标准中的T3―T6，“步行城市准则”根据开发强度和相应高度上限，细化生成子区域，形成包含12个断面分区（TD）和一个特别区（SD）的标准断面系统。针对战略政策框架批复的TOD地区范围，“步行城市准则”将取代原先TOD-1、TOD-2地区的区划，为站点周边地区的土地使用、细分和开发制定规范，作为后续区划调整、方案审查的指导依据。

　　地区规划重在通过强有力的多方参与，制定全面、可行的社区振兴方案，策略性地指导公共和私人投资，支撑全市可持续发展愿景的实现。地区规划的编制，是承上启下实现公平性TOD的核心技术环节，其强调社区公众的积极参与、跨学科的协作以及绩效指标的使用。作为TOD发展的操作性指南，对于社区公众、利益相关者和各级专业人员来说，地区规划的成果都应是生动、高效的可访问工具。

　　2015年，作为“重塑凤凰城”计划的一部分，轻轨一期沿线个地区的TOD政策规划（TOD Policy Plan）获得批复。自2021年起，轻轨二期沿线两个片区的地区规划，相继获得批复。在最新完成的南部中心区规划的编制过程中，还首次编制了《公平性TOD》，借助住房与交通可负担性指数等数据，针对这一传统拉丁裔社区的公平性发展需求，从公共政策、社区模式、场所营造等方面，细化了TOD实施策略。

　　根据TOD战略政策框架提出的工作要求，地区规划主要包含3个步骤：评估阶段基于广泛的利益相关者调研，整合现有规划和统计数据分析，确定地区关键机遇和挑战。愿景阶段基于充分协商，形成社区长期发展的愿景共识，强调居民和项目团队的双向知识交流。作为信息协商的主要界面，高颗粒度的空间设计方案，经过持续迭代反馈，形成共识性的总体设计方案，并依据“步行城市准则”，生成地区概念性区划方案（Conceptual Zoning Plan）。策略阶段基于共同愿景，明确优先投资策略，细化优先发展区的工作清单和绩效指标，并制定5年行动计划。

　　地区规划需聚焦6大规划要素，创建系统响应社区需求的行动方案，确保规划过程的多学科融合和全面性。其中，健康方面，关注影响公共健康的建筑环境要素，包括健康食品、公共娱乐设施、慢行友好的安全场所；住房方面，侧重住宅选择的可负担性、质量和多样性；经济发展方面，关注企业和居民的经济繁荣，包括就业、培训和教育机会；土地使用方面，侧重城市发展的空间格局，包括开发强度、设计、建筑形式和独特场所特征；交通出行方面，关注人员和货物的流动，提供优质、便捷的交通衔接方案；绿色基建方面，关注提高资源效率和环境保护的建筑和基础设施设计。

　　为了创建多元复合、有凝聚力的地区，决策过程中广泛并有效的多方参与，是实现公平性TOD的关键。地区TOD指导委员会是地区规划编制的重要组织者和决策方，其成员构成强调背景多元性、专业性和在地性，以保障地区规划的实施，需要持续、专注和有组织的执行。规划过程的参与方构成一个庞大的利益相关者联盟，主要包括：地方、地区、州和联邦机构等政府合作伙伴；非营利组织、基金会、学校、社区协会和居民个人等社区伙伴；地产开发商、其他私人公司（从大公司到家庭式商店）等商业伙伴。在规划过程中，“重塑凤凰城”举办了丰富的TOD规划相关活动，吸引了各方资源，并形成了工具包，包括：多语言社区拓展、机构能力建设、应用研究、监管改革、城市设计、基础设施分析、创新示范项目和政策规划。

　　地区规划的落脚点是“指导投资”，即围绕公平发展目标，充分利用各类资源，确定可量化的、社区支持的投资项目，实现可预期的持续性增益成效。为保障社区愿景实现的可操作性，建立可量化的绩效衡量基准，以监测政策实施的有效性，并随时间推移为政策调整提供信息。策略性的投资项目，包括不同类型和规模：从居民发起的植树计划，到大型基础设施和房地产开发。“重塑凤凰城”计划还建立投资机制，形成一套支撑性工具，以创造有吸引力的投资环境。

　　“重塑凤凰城”计划的规划成果，已广泛应用于轻轨沿线的各类项目开发实践，为“精明准则”如何实现规划传导，平衡不同政府机构、社区组织、开发机构的落地性诉求，在地块层面保障公平性需求的有效实施，实现高品质的公共场所营造，提供了鲜活案例。针对可负担住宅配置、本地性就业机会等公平性TOD的核心议题，部分地区5年行动计划中的催化性项目，具有实践启发性。

　　凤凰城的TOD地区和填充开发区（Infill Development District）在空间范围上存在高度重合，轻轨沿线地区的填充开发项目，面临更为严峻的公平性挑战，更需要政府层面的系统统筹和精细管控。最典型的是“土地再利用战略”项目（Land Reuse Strategy），涉及受机场噪音影响的300多处低效用地，由凤凰城航空部作为统筹更新主体，谋求兼顾系统性和实施性的更新利用方案。

　　在规划路径方面，由凤凰城城市规划委员会牵头，基于TOD地区规划的概念性区划方案，对机场北侧Eastlake地区提出总规更新（General Plan Amendment）和区划调整（Rezoning）申请，经议会批复，完成基于“步行城市准则”的区划更新。针对毗邻轻轨站的“1号机遇区”（Spark Area 1）项目，由航空部牵头组织编制建设标准和设计导则，结合公众参与引导潜在实施主体前期介入，提升后续融资和方案可行性。在延续断面分区的基础上，细化TOD街区混合开发的业态引导，提升枢纽地区公共界面的活力，形成地块重新开发的概念性方案，在满足地区居民诉求的同时，为后续再开发项目招商，提供更具有实操性的规划实施指南。

　　保护TOD地区并增加该地区的可负担住宅供给，是公平性TOD的核心诉求之一。加强轻轨沿线经济适用房建设，是“重塑凤凰城”计划的重要策略，其中具有代表性的是亚利桑那州历史上最大的公共住房重建项目Edison-Eastlake社区。该社区是凤凰城最古老的非裔美国人社区。在编制TOD地区规划阶段，即向联邦政府申请“选择社区”（Choice Neighborhoods）项目资助，以解决经济适用房到期重建的资金短缺问题,推进社区系统性改善。

　　基于多方参与达成的社区愿景规划（One Vision Plan），通过提供多样化住房类型，重建慢行导向的公共开放系统，旨在将Edison-Eastlake社区改造成充满活力的混合收入社区。针对沙漠之城的高温环境，规划在满足“步行城市准则”“新建人行道75%以上遮荫率”等要求的基础上，通过住宅形态优化、植被适应性配置等耐热性设计策略，降低热岛效应对居民健康的影响。愿景规划成果被纳入地区规划，并为社区争取到“选择社区”的额外资助。后续由住房局推动完成“步行城市准则”的区划调整申请，并遴选开发机构。2022年，作为一期工程，混合居住项目Soluna公寓建成交付。这是“重塑凤凰城”计划的一个具有纪念意义的节点，也为凤凰城的公平性TOD探索交上了阶段性答卷。

　　凤凰城的TOD实践，在规划理念和技术方法方面对推动公平性TOD进行了积极探索。在TOD实施过程中，政策管控体制欠匹配需整合、规划参与主体复杂需协调、项目实施周期长需统筹等常见挑战，“精明准则”可作为一个全过程综合性设计管控框架，为政策法规提供连贯性的技术框架，为多方参与提供互动性协商渠道，为项目实施提供可预期的品质管控，这些可为国内城市的TOD规划设计带来启发。如何在总体层面，提升政策性规划的公平性导向；在地区层面，重塑技术性规划的公平性过程；在项目层面，落实约束性规划的公平性结果，是公平性TOD的未来探索方向。

　　2 根据美国人口普查局的数据，2010—2020年间，凤凰城是全美绝对人口增长最快的城市；根据S&P/Case-Shiller美国房地产指数相关数据，2020—2022年间，凤凰城是连续近3年全美房价涨幅第一的城市。

　　3 根据《精明准则（Smart Code V9.2）》，采用断面分区模拟从乡村到城市的空间形态：主要包括：T1（自然地区）、 T2（乡村地区）、T3（郊区）、T4（一般城市地区）、T5（城市中心区）、T6（城市核心区）和SD（特殊功能区）。

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