【专访】希望工程创始人徐永光：第三次分配应该由公众普遍参与

【专访】希望工程创始人徐永光：第三次分配应该由公众普遍参与进击的巨人电影版 徐永光。受访者供图 2021年8月17日，中央财经委员会第十次会议研究了扎实促进共同富裕问题，提出要在高质量发展中促进共同富裕，“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度

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徐永光。受访者供图

2021年8月17日，中央财经委员会第十次会议研究了扎实促进共同富裕问题，提出要在高质量发展中促进共同富裕，“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。”

何为第三次分配？按照著名经济学家、北京大学教授厉以宁的解释，个人出于自愿，在习惯与道德的影响下把可支配收入的一部分或大部分捐赠出去，可称为“第三次分配”。

这并非第三次分配首次出现在中央文件中，但是第三次分配首次被纳入收入分配基本制度。那么，第三次分配应该分谁的钱？又该如何分钱？在分配的实践中，应该把握哪些基本原则？

希望工程创始人、南都公益基金理事长徐永光认为，第三次分配的财富来源，不应该局限于高收入阶层，而应该是一次普遍的公众参与行动。在第三次分配的过程中，必须守住自愿和透明两条底线。作为资深公益人士，徐永光认为，希望工程取得的公益实践经验，可以为第三次分配提供借鉴。

现有数据显示，中国企业家历年的捐赠资金，占全国慈善捐赠的60%以上。徐永光认为，未来将有更多企业家捐资成立慈善基金会，助力共同富裕，配合“第三次分配”，但慈善基金会要做大做强，目前的一些制度痛点必须击破。

以下是界面新闻对徐永光的专访。

自愿、透明铁律不可破

界面新闻：共同富裕被提上日程后，第三次分配突然成为一个热门话题，作为一名资深公益人士，你如何看待这一现象？

徐永光：第三次分配这个说法，以前是在公益慈善层面，在一个很小的范围内讨论的。这次中央把第三次分配作为一个共同富裕的基础性制度，是一个全社会的话题，是全社会各种利益相关方都要考虑的问题。它已经完全超过了公益的范畴，可以说“出圈”了。

界面新闻：你在十几年前就在呼吁重视第三次分配在调节社会公平方面的重要性，当时是如何关注到这一问题的？

徐永光：2004年全国“两会”的时候，我和当时的慈善总会会长共同提交了一份政协提案，呼吁大家关注第三次分配。我们认为，社会分配机制应包括三个层次，第一次分配通过市场，按照竞争性原则进行，会出现贫富差距；第二次分配通过政府，按照强制性原则进行，以税收和社会政策调节分配，缩小贫富差距；第三次分配通过社会，按照自愿性原则进行公益捐赠，通俗地说，就是“富帮穷”。正是通过第三次分配，使社会资源分配趋于公平。

我们之所以关注到这个问题，是因为希望工程。当时刚好是希望工程成立十周年，联合国的一家评估机构对希望工程的社会效益做了一个大规模的评估，结果振奋人心。这份《希望工程效益评估报告》发现，希望工程捐款每支出100元，就有89.8元从城市转移到农村，有87.7元从发达地区转移到贫困地区，有88.2元从高收入阶层、中高收入阶层转移到低收入阶层。从这个评估来看，近20年前我们就对第三次分配的财产转移效果有数据了 ，也就是说，希望工程已经对第三次分配有过一个非常精准的试验。

当时我们特别强调，希望工程实现的这样一种转移，是在中国整体经济还不是很发达、可以说还很穷的时候做到的，可以说是穷帮更穷的人。就是在这样的情况下，我们发现社会对公益事业的参与度仍然非常广泛。今天中国的经济与当年不可同日而语，如果我们做得到位，今天的公益慈善事业大有可为。

界面新闻：你说的社会参与度很广如何理解？有没有相关的评估指标？

徐永光：当然有数据。那次联合国的评估机构对中国30个省会城市进行了入户调查。我们发现，在16岁以上的居民当中，有93%的人知道希望工程；在知道希望工程的居民中，有63.5%的居民为希望工程捐过款，61.6%的居民所在的单位为希望工程举行过捐款活动。还有一个数据特别重要，就是向希望工程捐款是否出于自愿？97.8%的个人回答是自愿，0.6%的人说不自愿，1.6%的人说不清楚。集体捐赠人的回答和这个结果也是相类似的。这个调查数据说明，希望工程已经成为较为社会化的公益事业了。

界面新闻：自愿捐赠这个数据很重要，此次中央提出第三次分配后，我们也看一些互联网公司很快宣布投入上千亿助力共同富裕，你如何看待这一现象？

徐永光：这就是我要特别要强调的，我们现在提第三次分配，首先必须坚持第一条铁律，就是自愿的原则。因第二次分配是强制的，对第三次分配的基本原则就不能再搞强制，必须是自愿的。还有一条铁律就是一定要透明。自愿和透明这两条一定不能突破。希望工程为什么都三十多年了，现在还没有倒？就是坚守了自愿和透明两条原则。

这次，第三次分配话题一出来，有些舆论导向已经把一些企业、富人搞得鸡飞狗跳了，好像要“杀富济贫”了，这是一个严重的误导。对于那些积极拿钱出来的企业家，不管是出于自保心态，还是真心助力共同富裕，都应该是自愿行为。不管怎么样，第三次分配的导向一定要是公众参与，而不是针对某个群体。

界面新闻：你的意思是，第三次分配的主力应该是全社会参与，而非高收入群体？

徐永光：对，但要实现全社会参与，必须守住自愿和透明两条底线。还是以希望工程为例，希望工程募捐不仅强调自愿原则，还设计了公开透明的一对一资助模式。在希望工程的第三年，也就是1992年，我们当时推出了“100万爱心行动”，从这时就开始就推出“一对一”的救助模式了，捐赠者与受助的孩子建立了通讯联系。那个时候没有互联网，我们就通过全国邮政系统给捐赠者和受助者发一个结对卡。每一笔捐款都有明确的资助对象，每一笔捐款背后都有一双监督的眼睛。公开透明和公众监督成了希望工程最好的“保护神”，希望工程创造的最大“社会资本”是信任。

希望工程是以需求为导向，自下而上参与的。开始是城市的一些居民帮助失学儿童，这些失学儿童的成长、进步，又激发了他们的参与热情，接着吸引了许多企业、政界高层人士参与。一些企业捐赠建希望小学，一般他们都是参与建设的，就是说所有的捐赠者都是参与者。他们不是光交了钱就完事，自己也参与了这样一个公益活动，通过参与，他们的积极性不断受到激发，又吸引了更多人进来。

在希望工程实施之初，我就看到，希望工程向社会揭示了中国农村地区教育发展和数百万儿童因家庭贫困而失学的严重现实，而儿童问题、教育问题、贫困问题，正是社会最为关注的热点。希望工程聚合了这三大需求，建立了以需求为导向的资源动员管理机制。让需求—刺激—供给（捐款）—反馈成为一个不断放大的良性循环系统。在这一个系统中，捐款人有强烈的参与感和成就感。贫困地区受助儿童的成长，满足了他们精神上的需求，供给者同时又成了需求者。捐、受双方互为需求，互为供给，双向受益。这就是公众参与的价值。

界面新闻：希望工程所激发的全面参与公益的热情有没有什么具体案例？这种全民参与的模式能否在此次第三次分配中得到复制？

徐永光：我分享一个故事。当年我们得到的最大的一笔捐款来自可口可乐公司，当时他们中国区的董事长陈奇伟找到我，说他们企业要捐款，我说你们可是第一家给希望工程捐款的跨国公司，是怎么考虑的呢？他回答说：“现在全社会都在关注希望工程，我们企业要不关注，我们就会被社会抛弃了。”

界面新闻：如你所说，自愿和透明非常重要，但这些年公益慈善事业因一些负面事件处境艰难，这是否会影响第三次分配制度的建设？

徐永光：这几年反面的例子确实很多，比如郭美美事件、罗尔事件。郭美美事件出来后，红十字会会长赵白鸽有一句无奈的话，说“一家百年老店被一个小女子毁了”。可是稍微了解真相的人都知道，郭美美跟红十字会并没有关系，她根本没有花过红十字会一分钱，只是说了那么几句不靠谱的话，为什么就把一家百年老店毁了？说到底还是它本身缺乏透明度。在公益领域，不透明比不自愿更可怕。中国有句话叫“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”，就是这个道理。

中国现最缺的不是钱，而是信任。现在人们把公益慈善就看成这个社会信任的最后一道防线。第二次分配是强制的，政府有这个权力拿去使用，有些资金我们还没法盯着，但第三次分配是我自己主动、自愿拿出的钱，如果你对这些钱的使用还不透明，那就是一件糟糕透顶的事。现在市场存在很多不信任，所以说第三次分配是社会信任的最后一道防线，如果这道防线都突破了，我们的社会信任底线也就突破了，最后全社会就会陷入“塔西佗陷阱”，你怎么解释都没有人相信，这是非常惨痛的教训，也是我们在建立第三次分配制度中应该警惕和避免的。

第三次分配重在公众参与

界面新闻： 此次第三次分配被明确提出后，我们注意到一些地方政府开始倡议企业家捐款，你怎么看待这一现象？

徐永光：上世纪90年代，我还在希望工程时，那时的慈善事业确实有很大进步，但是后期政府卷进来以后，在很多分方面就不同了。比如说一些地方政府给企业的派捐指标，“以权谋捐”，各地刮起“慈善风暴”，把慈善当成“第二税源”，我十几年前就写过文章批评这种现象，这都严重偏离了慈善的本意。

慈善属于民间，不应该是政府应为。如果政府在那里收钱，别人又不敢说什么，民间慈善还怎么玩？《公益事业捐赠法》和《慈善法》都有规定，只有 “在发生自然灾害或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠”。对于政府“以权谋捐”行为，法律明令禁止。对于公权力来而言，“法无授权皆禁止”，政府在非自然灾害条件下进行募捐无法可依，甚至可以说是违法的，号召向半官方的机构捐款也不妥。

界面新闻：最近第三次分配议论很热，从操作层面来看，作为一名资深公益人士，你认为应该如何执行？

徐永光：首先，要做好第三次分配，公众参与应该是重中之重。希望工程成立30周年时，习近平总书记在贺信中评价，“希望工程创新社会动员机制”，应该所这是非常到位的。这就是我前面所说的，让全社会都参与到慈善事业中来。当然，前提是你得做到自愿和透明。

我们可以用一些数据来做分析，2019年美国的慈善捐赠是4496.4亿美元，占美国当年GDP的2.1%，2019年我们的慈善捐赠的绝对数，和美国相差18倍，占GDP的比重相差12倍。还有一个数据是捐赠人的结构，美国的捐赠82%来自于个人，其余大部分是基金会的捐款，美国公司的捐款不超过3%；中国的捐款中，公司捐款历年都占60%以上，这是完全相反的，可见我们的公众参与度很低。

界面新闻：但是近几年随着移动互联网的兴起，许多互联网上的捐赠形式，比如“水滴筹”“九九公益日”等活动的出现，似乎参与者也不少，你怎么看待这一现象？

徐永光：通过互联网平台进行特定困难群体的急难救助，属于传统慈善的个人馈赠行为，它并不受《慈善法》规制。对这种模式，我是很赞成的。但因为互联网捐赠突破了传统慈善熟人社会的互助模式，捐、受双方存在信息不对称，希望通过第三方志愿者参与来甄别需求的真实性，帮助其健康发展。我曾给水滴筹等平台支招：“互联网激活慈善传统，志愿者化解信任痛点”，如此，即可实现“一人有急难，天下施援手”。困难群体一切真实困难，几乎可以“秒解决”。

现代慈善面向非特定人群，是陌生人帮助陌生人，靠朋友圈“杀熟”募捐最终会让慈善组织没有朋友。上世纪90年代我们做希望工程时，我就宣布：不向朋友募捐。我是温州人，有许多商人朋友，我从不向他们募捐，不然我早就没有朋友了。但是你看现在的互联网公益，都是在朋友圈，这不是现代慈善应该有的形式，也不是真正的公众参与。所以从某些方面看，现在的公益事业倒退了。个人求助的传统慈善反倒运用互联网工具一飞冲天，主要是陌生人捐款。

界面新闻：为什么公众参与如此重要呢？

徐永光：因为人人参与慈善，就相当于人人都参与到社会信任的构建中，这是一股不可估量的力量。在希望工程的试验中，我们就看到了这种信任构建带来的巨大社会效益。这里需要强调的是，公众参与不只是人人拿点钱就完事了，而是你需要参与到这项公益事业中来，因为你出了钱，你参与到这件事情中来，自然就关注自己的出的钱的使用情况，就成了监督者、建设者。这样一来，它带来的就不光是钱，而是整个社会资本的扩大，社会资本是一个理论用语，它不是钱，而是人和人之间的信任联系，这是巨大的社会财富，也是我们这个社会最稀缺的。

界面新闻：除了公众参与，还有哪些方面是第三次分配中应该重视的？

徐永光：除了重视公众参与，第三次分配的制度设计，还应该注重分配的效率，这决定了一种分配方式成功与否，给社会带来正面还是负面影响。

如何提高第三次分配的效率，有两点很重要，第一点是，对于那些需要帮助的人，我们需要搞清楚给他们造成困境的原因。如果是机会不平等，比如生存条件艰难，我们就要改善他们生存条件，没有通电的地方需要给他们架设电网，没有通路的地方需要修路；如果是他们自身能力缺乏，我们就要给他们“赋能”。

第二点是，对于那些或许应该由政府承担，但因为种种原因暂时未顾及到的领域，第三次分配，或者说慈善可以去“托底”。比如，有些大病医保无法报销，或报销后老百姓需要承担的部分仍然很大，这时公益就可以介入，这个就叫急难救助。还有，现在义务教育虽然免费，但是学前教育仍然是很大一部分投入，慈善力量正好可以弥补。

同时，我们可以借助第三次分配的契机，来大力发展中国的社会服务事业，简单的讲，就是在教育、医疗、养老、社区服务、残疾人照料等领域，增加公益性服务的比重。目前这些领域的现状就两种，要么是政府包办的，要么是商业的，公益性质的服务还非常弱。

此外，我们还需要警惕，第三次分配绝对不能做成“资金的搬运工”，变成一种让穷人坐享其成的一种导向。全世界对于资助和受助关系的研究，都有一个共同的结论：如果受助者是被动的接受帮助，一切帮助都是无效的，甚至是负面的。

界面新闻：在其他现代国家，公益性的社会服务事业是怎样一个发展现状？

徐永光：以美国为例，它不光有一个完善的基金会体制，其实美国的非营利部门承担了大部分的社会服务事业。美国的医院系统主体是公益性的，其中公益性的医院占85%，它是非营利的，这些医院既不是国家的，也不是商业的。美国排名前十位的大学几乎都是非营利大学，通常就我们说的私立大学，但这种私立大学不是说商业性质的大学，它不是某个老板的。虽然一开始这些大学是某个企业家办的，比如斯坦福就是铁路大王斯坦福办的、芝加哥大学是洛克菲勒家族办的，但是现在这些大学跟这些家族没有关系。

在美国，诸如教育、医疗、养老、社区服务等社会服务领域的主力是非营利机构，在全美就业在人当中，非营利机构就业人口占全国就业人口的10.1%，这是一个很大的比例。但是，非营利机构并不是单靠捐款维持。有数据显示，美国非营利机构的支出中，有两成来自捐款，三成来自政府购买服务，五成来自收费。我们知道美国一些有名的大学，收费也是很高的。美国非营利机构创造的GDP接近全国的10%，工资支出占全国的9.2%。

中国现在重点提出第三次分配，将来捐赠的规模扩大了，如何使用这些资金也是一个问题。现在一些互联网公司投入动辄上千亿，我相信他们也不会把这些钱分给穷人，应该也是拿去发展社会事业。目前我们总说供给不足，要进行供给侧改革，就是说很多领域需求很大，但是供给是有限的。第三次分配的财富，正好来把这些方向面的短缺弥补起来。

慈善基金制度障碍需突破

界面新闻：我们注意到，近年来许多民营企业成立了自己的慈善基金会，在第三次分配的背景下，未来慈善基金会的发展有哪些变化？

徐永光：随着中国经济的发展，国家将第三次分配作为一种基础性制度安排，未来慈善基金会、社会企业、影响力投资会越来越多，这是肯定的。

界面新闻：但是有研究显示，目前中国的基金会注册资金规模更偏重在法定的最低注册资金，有近半的基金会注册资金为法定的最低200万元，为什么出现这样的情况？

徐永光：这里就一个严重的制度性障碍。《企业所得税法》规定，“公益捐赠在应税所得12%以内可以税前列支”，但是，2009年，财政部和国家税务总局发布《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，对“符合条件的非营利组织的收入”进行细化，其中规定，基金会投资收益需要交纳所得税，但这样一来问题就很多了。《慈善法》关于慈善组织享受税收优惠的规定没有落实。

我以前喜欢举一个例子，我们知道，大基金会必须通过投资收益来用于公益支出，这是国际惯例，否则会坐吃山空。假定你有一个拥有10亿资金的基金会，你的年投资收益达到10%，即1亿元，按照财政部和国家税务总局的规定，你得先把收益的25%，即2500万作为所得税交给国家。

交了所得税，后面的账就不好算了。《基金会管理条例》规定，非公募基金会的年度公益支出，不得低于上一年基金余额的8%，并规定可以列支总支出10%以内的行政管理经费。民政部认定，此10%不属于公益支出，不得含于8%之内。这样算下来，有10亿资产的基金会每年刚性支出几乎要达到上年资产的8.8%才合规，方能通过年检。

这样一算，你的基金会年投资收入为1亿，交完所得税还剩7500万，支出8800万，收支相抵，净亏1300万，就得吃老本。如果增值才5%，完税后还剩3750万，再支出8800万，要吃掉老本5050万。碰上投资亏损年份，那就更惨了。总之，你的基金会面对此税和刚性支出，只会越做越萎缩。

问题是，资产缩水了，你自认倒霉还不成。按民政部门年检要求，基金会年末净资产只能大于、等于而不能小于原始基金。因此，你需补足原始基金，才能年检过关；不补也可以，但需变更登记换执照。所以，这样一系列的制度规定，其导向只能让慈善基金微型化，无法让它做大做强，做得越大亏得越多。所以经常有企业家咨询我，说想设立一个基金会投入多少合适，我都去劝他们以最低标注注入资金，一分钱都不要多投，以前是200万，后来有些地方可能涨了一些。

界面新闻：如你所说，如此明显的限制慈善基金会发展的制度障碍，为何一直没有突破？财政部和国家税务总局出于怎样的考虑制定这样的规定？

徐永光：他们就认为，取消对慈善机构收益课税就减少了他们的税基，税务单位肯定希望税收越多越好。但是他们忘记了，如果对慈善收益取消税收，支持他们做强做大，他们用这些钱去投入更多的企业，这些企业也会贡献税收，其实对整个社会是有益的。实际上民政部是不同意这点的，和国家税务局、财政部还“打过架”。因为有现在这个制度痛点，基金会做不大，社会事业就无法发展，第三次分配就很难取得成效。

我们一直认为，财政部和国家税务总局的规定涉嫌与上位法抵触，并侵害非营利组织的合法权益及公共利益。2009年，我们24家公益基金联署要求国务院对此进行违法性审查，并同时致函财政部和国家税务总局，提出就相关问题沟通的请求，但无果而终。

界面新闻：现在一些企业家把慈善基金设立在境外，是不是正是这个原因？

徐永光：据我所知，现在的富豪们，包括马云、马化腾、雷军、王兴等人，都是几十亿上百亿的慈善基金，都在境外，这些都是公开可查的。我们不能简单地指责他们把基金会放在境外，问题是放在境内能够保值、能够做大吗？前几年，老牛基金会股权变现被追缴了2.5亿的企业所得税，还罚了800万的滞纳金，当然关于股权变现如何纳税可能比较复杂。但基金会用现金投资增值免税还是缴纳企业所得税，是中国会不会出现大型基金会的分水岭。现在，全国基金会虽然呈现微型化，慈善资产总量也在2000亿左右，大部分都在银行账上躺着，年收益率不到2%，实际上在缩水。

在世界上的其他大多数国家，慈善收益几乎都是免税的。美国的基金会非常发达，私立基金会投资收益只需缴纳1%-2%的消费税，且年度支出只要达到上年资产总额的5%即可，这其中包括行政管理费用。三十多年前，福特基金会资产有80亿美元，在这期间他们支出120亿 ，现在账上还有140亿，就是在有效投资和税收优惠支持下做大的。

如果我们能突破这种制度痛点，那些境外的基金会必然会回流，而且那些原本有能力投入10个亿却只投入200万的慈善基金，也会继续做大，加上公众参与的力量，如果我们的慈善捐赠能达到GDP的1%，也就是达到近1万亿元，这将是一个很大的慈善资产。这么大一笔资产，一定会去投资保值增值，在资本市场上，这就叫慈善资产机构投资人，而且是非常健康的，所能带来的社会效益具有很大想象空间。

界面新闻：有一项研究显示，63.64%的基金会表示在运营管理过程中会受到捐资企业的干预，捐资企业与基金会应该保持怎样一种关系？你所在的南都公益基金，跟南都集团的关系如何？

徐永光：基金会的话语权应该在基金会理事会，我们南都基金的理事会非常强，一年召开两次理事会，治理上与公司完全无关。理事会里有出资人，但不是他们说了算，这里还有许多专家。我们南都基金都是由理事会来决定机构的发展和资金使用，战略规划。南都基金会成立14年，做了4次战略规划，都是通过这样的程序来做的。现代基金会都应该如此，理事会应该掌握话语权。福特家族在上世纪50年代基本就退出福特基金会了，现在的福特基金会是一个公共性的、开放的独立基金会。

界面新闻：2019年，有一项中国家族基金会的研究显示，慈善基金会人才紧缺，样本中有71家基金会的平均专职人员为4.5人，而人才流失以“职业发展受限”和“薪资水平低”两项原因为主，为什么会出现这样的情况？

徐永光：基金会的人员也不是越多越好，这涉及到基金会的定位。美国的基金会是“撒钱”的，中国的基金会是“吸金”的，是自己在干活，这就是区别。美国大概10万家基金会，但有专职人员的不超过10%，这是个确定的数字。许多小基金会都是非专职的家族成员或志愿者管理。这是因为美国的慈善已经形成了一个成熟的供应链，有的负责给钱，有的负责干活儿，有的就做给钱和干活儿之间的中介。

还有，我国基金会管理条例有明确规定，基金会秘书长必须是专职人员，这也不合理。现在中国的大量基金会资金规模只有200万，现在有人认为基金会都需要专职人员也不对，比如一些只有200万本钱的小基金会，按照每年支出8%，它只需要花掉16万即可，如果配一个专职人员，可能连发工资都不够。

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