吴康宁：教育改革需要什么样的国家智库

吴康宁：教育改革需要什么样的国家智库本站　　决策问题是教育改革的首要问题，尤其是对于任务面广量大、利益牵扯繁多、关系错综复杂的教育领域综合改革来说，科学决策更是其首要前提

　　决策问题是教育改革的首要问题，尤其是对于任务面广量大、利益牵扯繁多、关系错综复杂的教育领域综合改革来说，科学决策更是其首要前提。形成一批可为教育改革决策持续提供有效咨询服务的国家智库，已成为我国教育改革无法回避的一项基本建设任务

　　编者按：10月27日，中央全面深化改革领导小组召开第六次会议，会议审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。可以预见的是，未来将有一大批智库成立。其实，随着社会的日益多元化，近些年来已经出现了各种各样的智库。但是智库的角色是什么，如何发挥作用？都是值得认真探讨的问题。

　　“中国教育三十人论坛”就是最近成立的一家民间智库，致力于凝聚社会共识，推动教育改革。该论坛成员、南京师范大学原副校长吴康宁教授这篇文章探讨了教育改革国家智库必备的四大基本特征：独立运行、职能专一、学科协作和多样发展。在一般意义上，所有智库都应该具有这些特征。

　　在全面深化改革的新形势下，建设与发展国家智库的工作应当破除按“机构身份”区分三六九等的传统做法，不再是基于现行体制与机制进行的一种身份认定，而应是基于既有实力与实绩进行的一种功能认可。只有这样，才能促进国家智库的发展，才能涌现出一批真正意义上的国家智库。

　　决策问题是教育改革的首要问题，尤其是对于任务面广量大、利益牵扯繁多、关系错综复杂的教育领域综合改革来说，科学决策更是其首要前提。形成一批可为教育改革决策持续提供有效咨询服务的国家智库，已成为我国教育改革无法回避的一项基本建设任务。

　　这种“可为教育改革决策持续提供有效咨询服务的国家智库”并非政府一纸公文挂牌成立便具相应功能，也非民间给钱给物举旗竖织便可顺畅运行，更非现有研究机构改头换面摇身一变便能名副其实。因为，教育改革国家智库有其必备的一些基本特征。

　　教育改革国家智库最重要的产品是教育改革决策咨询研究报告。它所提供的决策咨询研究报告必须是真凭实据、真言实语、真知灼见，来不得半点的虚浮、虚假、虚幻。一份值得称道的教育改革决策咨询研究报告应当具有视野的开阔性、思维的前瞻性、发问的尖锐性、思想的深刻性、分析的透彻性以及建议的务实性。若报告所针对的是教育改革的热点、重点、难点问题，则应能引起强烈社会反响。

　　教育改革国家智库能否产生这样的决策咨询研究报告，受制于诸多因素。其中，首要的前提性因素便是智库自身的文化品质，即智库是否真正忠诚于国家的根本利益，是否真正敬畏于教育的自身规律，是否真正听命于近乎常识的研究良知。凡事揣摩好恶、一味逢迎政府（部门）意图，数据捡好看的用、言语捡好听的说，凡此种种，皆为教育改革国家智库之大忌。原因显而易明：此类行为近乎于“谎报军情”，其结果容易导致决策者（部门）误识误判，以至于作出错误的或不科学的改革决策。这样的所谓教育改革国家智库，有比没有更糟糕。

　　问题在于：如何才能保证教育改革国家智库具有忠诚国家利益、敬畏教育规律、服从研究良知的优秀文化品质？

　　笔者以为，就制度层面而言，关键在于使教育改革国家智库具有最大限度的独立性，其要害是独立于政府（部门）之外。在“官府本位”取向依然十分强劲的我国管理体制大背景下，强调教育改革国家智库的独立性尤为重要。这种独立性主要包括体现在三个层面。

　　一是独立存在。教育改革国家智库与政府（部门）之间不是下级与上级的关系，而是服务者与服务对象的关系。教育改革国家智库一定不能成为政府（部门）的下属单位，甚至成为另一种政府机构。在中国，教育改革国家智库一旦与政府（部门）具有实际上的行政隶属关系，就很难祛除利益上的诸多后顾之忧，很难摆脱对于政府（部门）的紧密依附，很难避免与政府（部门）之间“命令·服从”的互动特征，并因此而很难确保其决策咨询研究的客观性与真实性。据此考量，诸多现有的作为政府（部门）直属事业单位的研究机构便存在先天不足，只要其和政府（部门）之间的实质性行政隶属关系没有根本改变，就不可能成为“无私无畏”的教育改革国家智库。

　　二是独立研究。教育改革国家智库进行的决策咨询研究不论是受政府（部门）委托，还是自主选题，其整个研究过程都应当保持完全的独立性。尽管教育改革国家智库在自主选题或接受政府（部门）委托时必定会基于某种价值判断，甚至会出于某种利益权衡，然而一旦确定研究课题、进入研究过程，就应严格遵守研究规范，不能让任何来自外界的思想枷锁、价值要求、文化偏好、利益诉求以及成果设定等等干扰研究过程本身。舍此无法保证研究结果的客观性、真实性。

　　三是独立表达。教育改革国家智库不可能左右决策者（部门）对于研究结果的取舍，但却应能左右自身对研究结果的表达。教育改革国家智库应当知无不言、言无不尽，根据自己的研究结果发出真实的声音；而不应环顾左右、瞻前顾后，对研究结果进行不必要的筛选，尤其是不能根据对决策者（部门）的可能反应的预估而对研究结果加以不适当的“处理”。

　　教育改革国家智库的天职是为教育改革决策持续提供有效咨询服务，这与高校中现有的诸多研究机构（研究所、研究中心、研究基地等）存在重要区别。高校现有诸多研究机构迄今充其量只是间或地、顺带地进行一些决策咨询研究，很难做实做专做精；而教育改革国家智库则应专门从事决策咨询研究及相关咨询服务，必须做实做专做精。如果说进行决策咨询研究对高校现有诸多研究机构而言只是其一种“副业”的话，那么，从事决策咨询研究及相关咨询服务则应是教育改革国家智库的“主业”乃至“全业”。

　　作为一种特殊研究类型，决策咨询研究有其区别于学术研究的自身“套路”。从研究目的来看，学术研究醉心于探索新知识、创造新理论、阐述新原理；而决策咨询研究倾注于提出新战略、指出新路径、拿出新办法。从研究对象来看，学术研究关注于一些基本命题、基本范畴、基本结构、基本机制、基本趋势；而决策咨询研究聚焦于现实中需要解决的一些热点问题、重点问题、难点问题；从研究方法来看，学术研究可以是理论思辨、文献考证、内容分析、问卷调查、现场观察、深度访谈等多种方法兼采并取，无所不用；而决策咨询研究大体上以两种方法为主，一是相对于研究对象总体而言样本规模尽可能大一点的实际调查，一是基于价值理念与调查结果的综合设计。从表达方式来看，学术研究讲究严谨的学术概念、缜密的分析框架、深刻的理论解释，往往会自觉地不自觉地使用圈内的“行话”；而决策咨询研究推崇尖锐凸显的问题呈示、简明穿透的原因分析、切实可行的政策主张，通常会尽可能使用决策者和公众都容易读懂的日常话语。从评价标准来看，学术研究的价值尺度在于“学科”，即在学科的理论创新或方法运用上有无能够留下痕迹的成果；而决策咨询研究的价值尺度在于“决策”，即对科学决策的形成有无促进作用。从研究周期来看，学术研究为了探寻真理、创新理论，可以不计时间成本，打“持久战”，即所谓“十年磨一剑”，甚至耗费毕生精力；而决策咨询研究为了及早提出应对现实挑战的行动建议，就必须与时间赛跑，打“速决战”，正所谓“一万年太久，只争朝夕”。

　　显然，具有上述特征的决策咨询研究绝非任何人都能从事，因为它需要研究者对改善实践抱有浓厚兴趣，对教育与社会日常运转拥有厚实的经验基础，对现实存在问题及其症结具有深刻洞察，且对找寻解决问题的合理路径有着相当能耐。经验也表明，许多理论工作者都不适合进行决策咨询研究，因为他们已经形成使用学术概念进行纯理论思维的研究习惯以及相应的“学术腔调”，即便出于种种考虑而不得不参与决策咨询研究，多半也是一缺问题意识，二缺真切感觉，三缺研究能力，显得十分勉为其难。

　　因此，教育改革国家智库应拥有一支专门从事决策咨询研究的基本队伍，其研究人员应具备同决策咨询研究相匹配的专业兴趣、问题意识、研究能力及表达方式。当然，教育改革有待解决的问题近乎包罗万象，教育改革国家智库的基本队伍规模再大，也不可能满足所有决策研究需要。为此，教育改革国家智库可采取项目制方式，根据研究任务和完成期限，在基本队伍之外补充聘用研究人员。这些聘用研究人员一是同样必须具备同决策咨询研究相匹配的研究素质，二是聘用期间应专注从事、或至少应把主要精力集中到所承诺的决策咨询研究上，确保在规定期限内高效高质完成研究任务。

　　除了决策咨询研究外，教育改革国家智库还需开展相关咨询服务，以便为更好实现决策咨询研究的预期目标提供必要支持。譬如，教育改革国家智库需要关注决策咨询研究报告的命运，即关注这些报告能不能出现在决策者（部门）的办公桌上、能不能引起决策者（部门）的高度认同、能不能最终促成相关决策。为此，教育改革国家智库就需要用心考虑与决策者（部门）的沟通问题，需要通过向决策者（部门）不时提供动态信息、调查数据、趋势分析等服务来进行正当的公关工作，以便与决策者（部门）长期保持正常的友善关系。再譬如，教育改革国家智库还需要关注公众对决策咨询研究报告的反应，因为公众反应会在相当程度上影响决策者（部门）对决策咨询研究报告所提政策建议的取舍，并在相当程度上影响政策执行效果。为此，教育改革国家智库就需要利用普及读物、报纸、广播、电视、互联网、新媒体等，宣传本智库有关理念、队伍实力、工作业绩等，对公众进行必要的精神启蒙、理念引导乃至思想动员。即是说，除了决策咨询研究外，教育改革国家智库还需要进行对“上”（决策者、决策部门）的沟通说服工作与对“下”（公众）的宣传引导工作，争取方方面面对本智库决策咨询研究结果的理解与支持，这也正是本文开头之所以说教育改革国家智库并非现有研究机构改头换面摇身一变便能名副其实之原因所在。

　　由于国家教育改革的任何重要问题都会受制于多种复杂因素，并会产生多方面复杂影响，具有综合性、连带性特征，且对于这些问题的决策咨询研究既需要有实际状况的真实揭示，也需要有产生原因的科学分析，更需要有改善路径的合理思考，因此，学科协同便成为教育改革国家智库进行决策咨询研究时不得不采取的一种基本方式。

　　教育学科自身的协同是由教育系统自身的关联性决定的。任何一个教育领域的变化与发展都要受到教育领域现实状况的制约，并迟早会影响教育领域的变化与发展--基础教育改革与高等教育改革绝非毫无干系，普通教育改革与职业教育改革并非无需关联，城市教育改革与农村教育改革也非井水河水……同理，任何一种教育范畴的变化与发展都要受到教育范畴现实状况的制约，并迟早会影响教育范畴的变化与发展--教育制度创新与教育观念更新相互牵缠，培养目标调整与培养方式转变相互制约，课程重组与课堂重构相互影响……因此，教育系统自身的关联性要求任何关于特定教育领域、教育范畴的决策咨询研究，视野都不能仅仅局限于这些教育领域、教育范畴本身，而是必须拓展至关联教育领域、关联教育范畴；不能仅仅依凭某个单一教育学科，而是需要所有关联教育学科共同参与、联合攻关。何况，教育领域综合改革原本就是众多教育领域、教育范畴相互制约、相互影响的整体性、关联性改革，对于教育领域综合改革的决策咨询研究自然更需要所有关联教育学科共同参与、联合攻关。即是说，教育改革国家智库的决策咨询研究，不能成为某个单一教育学科的“独家游戏”，而应成为诸多教育学科的协同行动。

　　教育学科与学科的协同是由教育系统与外部社会之间的关联性所决定的。就教育改革的可能性与可行性而言，其能否顺畅前行并最终获得成功，既需教育系统自身不懈努力，也需外部社会必要支持。完全不需要任何外部社会支持的教育改革并不存在，甚至在许多情况下，导致教育改革进展迟缓、停滞不前、乃至铩羽而归的主要障碍，往往正是来自外部社会，是外部社会的、经济、文化以及阶层、城乡、地区等复杂因素深层次强力制约的结果--假大空的意识形态宣传方式若无根本改观，学校德育改革只会是花拳绣脚；政府职能若不从全面管控转变为协调服务，现代大学制度建设便无从谈起；人才市场的人才评价与录用若一味注重学历与学缘，职业教育改革必定是收效甚微；城乡之间经济及社会发展差距若持续存在且仍在扩大，农村教育改革也不会有值得称道的实质性进展……这些还只是从单项制约因素的角度来说的，事实上，许多教育改革都要受到多种外部社会因素的复杂影响，教育领域综合改革则更是要受到外部社会几乎全方位的制约。所谓教育嵌入于社会的、经济、文化结构之中，正是这个道理。改革开放三十五年来教育改革的曲折历程，也使这一点成为基本常识。因此，教育系统与外部社会之间的关联性又要求任何教育改革决策咨询研究，视野都不能仅仅局限于教育系统自身，而是必须拓展至外部社会；不能仅仅依凭教育学科，而是必须让关联学科（学、经济学、社会学、法学、文化学、管理学、心理学等）共同参与、联合攻关。即是说，教育改革国家智库的决策咨询研究，也不能成为整个教育学科的“自家人的游戏”，而是应成为诸多人文社会学科的协同行动。

　　如果说“独立运行”、“职能专一”、“学科协同”是对每一个教育改革国家智库的基本要求的话，那么，“多样发展”便是对教育改革国家智库总体格局的基本要求。

　　人们常说决策失误是最大的失误，而由于决策咨询研究本身有可能存在错误或偏差，并因此而导致决策失误，因此，决策咨询研究的唯一性、垄断性便成为决策机制之大忌。政府只有在多份不同决策咨询研究报告中合理取舍、博采众长，才有可能作出最佳决策。这意味着，多样发展、相互竞争应当成为国家教育改革智库总体格局的一个基本特征。与之相应，鼓励多样发展、促进相互竞争，也就成为推动教育改革国家智库建设发展所应奉行的一个基本方针。

　　可以从机构身份、价值理念、组织架构、运行方式等不同角度来理解教育改革国家智库的多样发展。在我国当下改革正在攻坚克难努力打破体制瓶颈这一大背景下，教育改革国家智库多样发展的首要问题，是机构身份不同的各种智库公平竞争、平等发展的问题。限于篇幅，本文此处也只述及这一问题。

　　这就有必要首先明确一点：“教育改革国家智库”中“国家智库”这一概念的涵义应当是“功能发挥”意义上的，即强调智库能够“为国家教育改革决策持续提供有效咨询服务”；而并非“身份持有”意义上的，即凸显智库被指定为所谓“国家级机构”。而从我国目前国情来看，就机构身份而言，教育改革国家智库可大致包括三种基本类型。

　　第一种类型是挂靠政府的智库。这种智库由作为政府直属事业单位的研究机构改造而来。在目前情况下，让作为政府直属事业单位的研究机构一夜之间与政府完全脱钩还不现实，而将这些研究机构完全排除在决策咨询服务之外也是一种人力资源浪费。而且，在获取决策咨询研究所需要的相关政府信息方面，这些研究机构也有其种种便利之处。为此，相对合理的途径是调整这些研究机构与政府的关系，使之从实质上的“隶属”关系变为名义上的“挂靠”关系，以便最大限度地减少双方之间原本存有的千丝万缕的利益瓜葛。

　　第二种类型是高等学校的智库。这种智库由高等学校现有研究机构改造而来。相对于作为政府直属事业单位的研究机构来说，高等学校研究机构与政府（部门）之间的利益牵缠要少得多，进行独立而客观的决策咨询研究的可能性也更大些。而且，高等学校中学科众多，便于学科协同。这些都是高等学校研究机构发展成为教育改革国家智库的有利条件。

　　第三种类型是纯粹民营的智库。这种智库本来就是为了进行决策咨询研究及相关咨询服务而专门建立起来的，且因完全独立于体制之外而享有比上述两种智库更多的自由。因此，尽管从所谓“机构身份”上讲，这种智库只是民营的，但这并不代表其决策咨询研究成果就必然弱于上述两种智库，相关咨询服务就一定差于上述两种智库。相反的情况完全可能出现。在西方发达国家，真正有能耐、有实绩、有影响的国家智库恰恰以民营居多，便是明证。

　　这就不能不特别指出，在机会赋予与资源配置方面，我国长期以来一直存在着“体制歧视”、“身份限定”的管理陋习。现在，不能让这些管理陋习也来妨碍教育改革国家智库的高效建设与健康发展。建设与发展教育改革国家智库应当破除按“机构身份”区分三六九等的传统做法，相关支持政策应当一视同仁。无论是挂靠政府的研究机构，还是高等学校的研究机构，抑或纯粹民营的研究机构，只要其拥有相应的必备文化品质与研究能力，那就应当享有承担政府委托的教育改革决策咨询研究项目的平等机会；只要其研究成果及相关咨询服务能够影响国家教育改革决策，那就应当被视为教育改革国家智库之组成部分。在全面深化教育改革的新形势下，建设与发展教育改革国家智库的工作从一开始就不应是基于现行体制与机制进行的一种身份认定，而应是基于既有实力与实绩进行的一种功能认可。